为什么必须开始重视“城市运营”

中国城市已经不可逆的走出了建设时代，来到了运营时代。

在蕾奥董事长、首席规划师王富海看来，“城市运营”对当前中国经济发展和城镇化的意义，可比肩房地产行业之于城市建设时期的重要性。

2023年底，中国城镇化率达到了66.16%，超过9.3亿人生活在城镇，城市建成区面积达到6.4万平方公里。从城镇化率不到18%起步，中国用了40年就完成了西方国家一个世纪的城镇化进程。城镇化在中国取得了巨大成就，但同时它也正面临着复杂而艰巨的现实挑战。

“上一个阶段重点是城市的物质空间建设，就好比是建设一个舞台。但舞台的存在是为了更好地表演节目，要让节目既演好又要产生很好的效益，就需要城市运营。”王富海说。

城市运营是什么

中国的城市建设已经从增量时代转向存量时代，传统意义上，上一阶段所形成的低效存量资产只有盘活才有可能保障城市发展的稳定性与可持续性。

与此同时，“人的城镇化”还有一系列短板，城市的就业、教育、医疗、托育、养老、住房等公共服务中也存在很多难题。为了更好地提高民生支出效率，满足人民对美好生活的需要，并最终实现共同富裕，城市尚需进一步优化资源要素的配置，以实现高质量发展。

这一系列现实，催促着“城市运营”尽快融入城市新发展模式和治理方式的总体理念之中。

但城市运营的概念在学界业界，以及城市管理和建设的各个领域，都还没有明确的共识。一些观点将城市运营与城市经营等同起来，将城市发展的目标等同于城市收入和利润的最大化。另一些人则沿用过去局部领域的“运营经验”，将城市运营碎片化地与城市具体的条块管理工作相对应。

在王富海看来，城市运营应当是更为系统性和可持续的，“区别于城市建设，城市运营的核心任务是城市收支管理，通过运营城市资产尤其是存量资产，优化‘人、地、财、产、政、文、技、数’等要素配置，提高投资和支出效率，从而保障城市经济高质量增长。”

在收入端，城市运营主体可以通过盘活城市资产、厚植产业税源、提升融资能力等多种途径提升城市财力；在支出端，城市运营主体也要量入为出，优化支出结构，提升支出效率，精准投资产业升级，扩大城市收入的领域，更高效地提升公共服务能力，实现经济效益、社会效益、环境效益的全面提升。“城市运营不追求‘利润’，即财政结余的最大化，而是追求综合效益最大化、城市发展最大化，对外提升城市综合竞争能力，对内提升城市居民生活质量。”王富海说。

在国研经济研究院执行副院长黄斌看来，党的二十届三中全会《决定》提出“深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式”，将“城市运营”作为人民城市建设的重要内容，这一方面标志着从高投资高负债的大规模城市建设转向精益治理、效率优先的全方面城市运营已经恰逢其时，甚至迫在眉睫；另一方面也意味着中央对城市的定位和要求越来越清晰，不仅要承载生产、消费、创新等经济发展功能，也必须提升服务效率，更好的满足人民群众对美好生活的期望。”

王富海很早就对城市运营进行了深入的思考。到2021年蕾奥深交所创业板上市前，王富海和他的团队正式提出了“城市运营”理念，并将其作为公司的“第二曲线”。彼时他们已经意识到，以土地要素的“增量”开发支撑经济增长、人口增加和城市扩张的外延式城市发展模式已面临瓶颈——城镇化率增速放缓、人口老龄化程度加深，土地城镇化和房地产市场的根本拐点出现，地方财政收入增长持续承压，直接影响了城市建设投资规模，甚至影响到了城市的公共服务能力。

这与蕾奥自身业务的发展路径也密切相关。蕾奥自2008年成立以来，长期服务于城市规划领域，熟悉国土空间规划、战略规划、城市设计、城市更新、TOD综合开发等不同尺度的规划设计，也面向各地基层政府或开发区开展陪伴式的在地规划服务，熟稔城市规划的各种工具方法和技术手段。但传统的城市规划手段，长期服务于过去四十年的高速建设时期，所依赖的经验和路径更多是有计划的、定向的、成片的开发建设的语境。当城市增长模式转变、存量时代到来，规划师掌握的方法论就需要调整，以适应甚至主动提出新的规则。

厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授赵燕菁曾提出城市“两阶段增长”理论。他将城镇化进程划分为资本型增长阶段和运营型增长阶段，其中在运营阶段城市不再需要建设更多基础设施，对资本的需求急剧下降；但为了维持基础设施运转所需的运营性支出则会迅速上升，现金流缺口逐步扩大。

相比于资本型增长阶段政府以土地要素为资本快速实现城市资产负债表的扩张，运营型增长阶段的重点则需要转向提升利润表——“在投资阶段政府提供的城市公共产品和服务越多，到运营阶段维持这些公共产品和服务运转的支出也就越多”。赵燕菁指出，这意味着进入运营阶段后，地方政府的任务和城市规划的方法，需要转变为从存量资产中捕获收益，将资产所产生的实际收入作为城市发展的动力。

没有标准操作手册的城市运营

结合城市运营业务中的实践与经验，蕾奥提出的“城市运营”更具现实价值。它所涉及的主体不仅包括了起主导作用的城市政府，也包含了城市运营商、市民等多元参与方。

在这一表述中，城市运营的总目标被明确为：着力盘活城市存量资产，提升城市综合资产价值，调整城市收入结构，构建稳健的财政体系。同时，优化城市支出结构，高效地实现高质量发展，并满足人民群众对美好生活的需求。

“这并不是一个容易达成的共识。”王富海近两年拿着“城市运营”的理念和思路与地方政府、各行各业交流，他发现建设阶段留下的路径依赖依然强势。

从认知到行动，城市运营的实际操作尚需开展系统性变革，尤其是将问题置于网络视角和系统思维之下去分析解决。“在城市快速增量扩张的阶段，城市经济、社会、建设、管理各领域基本是按‘条条’部署落实的。但在城市运营的环境下，不论要素的配置还是管理服务的供给，都需要以人的活动和需求为导向，以具体的城市空间（‘块块’）为单元，打破原有条线壁垒，提高城市运营的效率。”王富海说。

蕾奥与国研经济研究院自2023年起联合推出了《中国城市运营指数报告（2023）》蓝皮书，从人、土地、资本、产业、治理机制和政策资源、文化、技术和数据等城市运营的要素出发，以稳定收入、优化要素、盘活资产和服务民生等关键环节为重点，对296个地级以上城市开展了分级研究，并推出了各级别城市中的标杆城市。

“实际上我们这套指数的研究框架是十分开放的，研究的结果也并不是为了排名，而是以评促建，促进各城市在运营中相互竞争、相互学习、共同进步。”国研经济研究院执行副院长黄斌表示，“中国城市运营指数”对城市的研究采用的是分级分类方法，以此来寻找不同等级城市在运营各领域的标杆案例。也正因为此，这个研究框架和相应的研究方法可以随着不同时期城市运营重点的不同而调整、新增更多的要素和领域。“城市运营并不存在一本放之四海而皆准的教科书，它需要的就是大家在尊重城市发展普遍规律的基础上，结合每个城市自身的发展阶段和要素禀赋特点，通过干中学找出最适合自己的城市运营路径。”黄斌说。

除了在城市运营理论认知上持续钻研与发声，蕾奥也在自身的城市运营实践中，进一步探索有标示性的方法，总结有说服力的案例。一体化咨询是蕾奥以“智慧城市规划运营专家”的角色定位推出的一种实施方案，它能将长期处于“两层皮”的城市规划和发展规划有机融合，基于运营思维将发展规划中的任务指标与城市规划建设项目一一对应。

比如，在天津滨海新区中新生态城规划中，蕾奥通过一体化咨询将发展规划中的经济及产业指标提升任务迅速转化为产业用地的投放时间、区位、开发强度等具体建设要求，同时又将就业人口、居住人口的增减与居住用地、公共服务配套建设相挂钩，为片区的可持续运营率先完成了经济可行性的评估。

另一个案例是在温州市鹿城区的一次尝试。蕾奥为当地的城中村改造提出了统一建设回迁房的方案，初始目的是为了尽快完成迁出居民的社区氛围重建。但这样的设计同时也为腾空区域提供了更灵活的调整余地。一处在既有规划中要被拆迁改造为公园的地块，通过原住民的快速迁出，和原有建筑空间的保留，焕新成为了当地有名的商业街区，实现了空间活力重塑，也在一定阶段内落地了城市运营资产效益的最优配置。

城市运营的共识与共创

9月14日，由蕾奥牵头设立的“城市运营实验室”在深圳福田区正式开馆。城市运营实验室是国内首家专注于城市运营领域的创新载体，承载了城市运营理念的价值宣传、思想碰撞、活动路演、创新场景孵化等多项功能。

其中，城市运营实验室内的“城市运营概念馆”展厅里，围绕中国在新型城镇化的历史进程和正在面临的挑战，深度剖析“城市运营”的概念定义与理念架构，并详细展示了蕾奥在城市运营指数及研究智库、城市运营产业联盟、城市运营业务与案例等方面的实践，集中呈现了蕾奥在城市运营上的思想认知。

同步，蕾奥筹备并计划发起“城市运营产业联盟”，通过聚合城市运营领域相关的政府、企业、资本、高校、科研机构等多方创新资源，共同搭建城市运营创新模式与业务孵化的共创平台。联盟计划通过新质生产力城市运营学院、新质生产力产业孵化器、AI影响力中心三大核心支撑点，来整合各方资源，构建创新城市运营生态系统，引领行业标准与政策制定。

张江高科原总经理葛培健分享了产业空间发展所经历过的四个阶段，从土地要素主导、产业要素主导，到创新要素主导，再到产城融合导向新阶段。以这四个阶段划分为基础，对应到了他对城市发展模式变革的理解。

“以税招商的模式已经一去不复返了，现在‘产-城-人’的关系正在逐步转变为‘人-城-产’，人才已经成为城市和产业发展的核心驱动因素。”葛培健引用张江科学城发展过程中提出“让科学家拥有创意迸发的空间”的理念，而这种理念的转变就是张江科学城由园转城的转折点，以此为基础，他重点强调了，面对当前外部经济环境的挑战，要提升园区的对抗经济波动能力，运营者要在角色定位上从空间提供商，向创新服务商、生态链接者转型。

“城市运营比产业运营面临的要素更多，需要平衡和解决的问题也更多，因此需要有一个高效的城市运营集成服务商，来实现顶层策划牵引，跨领域、跨行业的资源整合，深度参与全周期的运营服务提供，并产生行业话语权和影响力。”葛培健说。

“现在传统房地产单一的盈利模式已经失效，但新的模式已经生长出来。”深圳市金融商会常务会长朱雪樱提到的一个案例是通过金融赋能，一个原先只能依靠租金收入的物流园区，延伸了清关、报税、金融服务、直播中心、大数据贸易港、大宗交易、低碳数据等一系列增值服务，实现了园区经营收入的翻倍增长，也形成了在融资端口的正向循环。“金融助力产业和城市高质量发展，核心就是通过资源赋能，让每个项目都能善始善终。”朱雪樱说。

知学学院院长于鲁更看重产业联盟能够带来的生态效应。他说：“运营是要有业务模块的细分的，不可能依靠一家运营公司搞定所有的产业内容，需要产业模块组合的前置。同时，现在还没有形成成熟的运营产品线，大家对于硬件的投资和场景的投资都还处于磨合的初期。这就导致了大家进入运营实战的时候会面临很多重复的困难，需要社群的力量来汇集优秀的运营操盘手，优化运营资源的配置，最终能够把好项目提炼成产品线，提供复制和输出的能力，发挥产业组合的潜力价值。”

在城市运营产业联盟中，城市运营学院将通过战略性新兴产业新质生产力研究、企业家培训与跨领域交流，输出蕾奥的城市资产运营理念，孵化培育产业运营模式。产业孵化器则为有资源资金的联盟合作伙伴搭建商业化变现通道，实现对政府的项目推介和本地产业落地，快速精准链接城市内的项目集群和资本集群。AI影响力中心的职责则是构建传统媒体、自媒体、新媒体等形态的推广矩阵，传播联盟价值信息，提高联盟品牌知名度和影响力。

“要做好城市运营，必须要把我们各自的能力通过一个大圈层来放大，这样我们才可以对城市这么复杂的事物拥有比较大的话语权。”对于城市运营产业联盟的建立，王富海带着一些对新兴生产关系建立的美好愿景。

在王富海的理解里，城市就是生产关系的集合，所有最有效率的人、最有活力的要素，都聚集在城市里。城市运营所起到的作用就是通过优化这些生产关系，使得城市进入新发展阶段。

“我们原来的城市规划，是将未来当作第一前提。而城市运营，是要把当前作为第一前提。”王富海说。