以深化财税体制改革促进全国统一大市场建设︱公共经济与管理 ...

在二十届三中全会上，全国统一大市场建设和深化财税体制改革备受瞩目。二十届三中全会《决定》中提出，要深化财税体制改革，包括健全预算制度，建立有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，以及适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。这一系列措施旨在提高财政资金利用效率，强化国家战略任务和基本民生保障方面的财力。

改革方向明确清晰

一是强调规范统一性。为了改变过去增量预算带来的问题，《决定》提到，采用统一预算分配权、提高预算管理统一性、规范性以及完善预算公开和监督制度。同时《决定》提出，全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策。这些措施可以促使财政资金花在刀刃上，即国家重大战略任务和基本民生保障方面。同时也有助于缩小各地在预算、税收方面的差异性，建立更加高质量和公平统一的市场经济体系。

二是突出权责一致性。央地财权事权不对称的问题日益突出。地方政府承担事权较多，而财力有限且区域间差异很大。许多地方的财政在完成基本运转和上级要求的事权之后，缺乏进一步发展的资金。针对这一问题，《决定》既注重在数量上充实地方财力，也注重在支出结构上激活地方活力。从数量上看，随着消费税等方面的改革，地方税源得以拓展。从结构上来看，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，减少委托地方代行的中央财政事权而增加一般财政转移支付占比，这些举措将提高地方根据经济社会需要相机决策的权力。

三是注重协调性、均衡性。《决定》不仅关注财税体系收入方面，也高度关注财政支出方面。例如，提出把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。同时还提出推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。这些措施将有效促进基本公共服务均等化，以及基本民生保障财力在不同地区的均衡性。

财税体制改革已迫在眉睫

财政作为国家治理的基石，上述一系列改革也不仅仅瞄准了财政体系本身的完善。事实上，当前财税体系中的各种问题已经严重影响了全国统一大市场的建设，改革到了迫在眉睫的地步。这种改革不仅涉及央地间财政关系的调整，也必然会涉及区域间横向财政关系的调整。

首先，各地税费负担和公共服务供给不均影响要素合理分布。我国当前要素布局并非市场经济资源优化配置自然的结果，而是混杂了不少人为的政策倾斜和限制后的结果。例如，具有区位优势的地方，可以通过税收优惠、税收返还和补贴奖励以及高水平公共服务等“洼地”政策吸引大量企业落户和人口导入，由此带来的财源能够让地方政府有更强大的优惠补贴能力和更优质的公共服务，财政补贴返还优惠力度更大，税收负担和社会保障缴费率也反而越轻，企业和职工实际所得越多，这些吸引资本和人口进一步流入，或者选择在这些地方登记注册，从而形成虹吸效应。产业和人口流出地则陷入被虹吸和恶性循环中，地方财政连满足基本运行开支和刚性民生支出都出现困难，且对中央转移支付的依赖程度不断增加，“等、靠、要”现象日益严重。城乡和区域间的差距也因此被放大，不利于共同富裕的实现。

其次，不合理的财税体制引发了地方招商恶性竞争。例如，对纳税大户实施的“一事一议”政策导致各类企业补贴优惠乱象丛生：避税空间大、渠道多，地区间、行业间和企业间税负差异拉大，损害市场公平竞争；返还优惠面宽，除企业所得税外，还包括高管个人所得税，在就医、子女教育等方面也给予多种优惠，损害社会公平；优惠奖励重复，企业在甲地取得优惠后迁移至乙地再套取优惠，或者为了套取优惠在多个地区设置没有实质开展经营的虚假分公司，损害整体财政可持续发展；地方政府对重点纳税企业劳动社保违规等行为“睁一只眼、闭一只眼”，损害劳动者权益。

再次，地方政府存在人为阻挠要素流动的现象，导致营商环境恶化。为了获得财政收入，各地不仅有招商考核指标，还设置防流失考核指标，在指标考核压力下产生许多问题。例如，一些招商引资部门利用前期对企业劳动社保等各种违规默许留下的空间，威胁对企业进行查处，频繁骚扰拟迁出或被怀疑异地经营的企业，对注册在外地的企业设置障碍性、歧视性规则。自然禀赋较差的地区为了抵御其他地区的虹吸效应，对企业做出不合理的承诺，但是企业投资形成沉没成本后又不能兑现，极大地损害了政府公信力。

《决定》体现的对财税体制规范性、统一性、公平性和权责清晰的要求，同样为区域间财税体制的调整描绘了清晰的方向。

期待未来区域间财税体制调整

全面落实二十届三中全会关于深化财税体制的改革，应当着眼于全国统一大市场建设，畅通内外循环，发挥社会主义市场经济体制优势，在调整央地财政关系的基础上，进一步调整区域间和城乡财税体制。面向未来，可以考虑的改革还包括：

一是梳理补贴优惠清单以及压缩税费征缴弹性。逐步实现补贴优惠清单全国统一化和透明化。这一过程可以分步实现：先从地方梳理合并针对企业和人才的补贴优惠项目，接着对各类地方财政补贴优惠政策备案，再接着将各地补贴优惠政策透明化和公开化，最终形成全国相对统一的指导政策。此外，应缩小避税逃费的空间，促进区域间税费社保负担均等化，对服务国家重大战略成效不够突出的地方性特殊税收优惠区域予以动态调整。

二是建立要素区域流动的多种分成机制。应当允许企业和人口流出地分享部分流出企业和人才的税收和好处，例如鼓励建立跨区域合作分享机制或自动的横向财政转移支付机制，规模以上企业注册地变更后一定期限内一部分税收可以由流出地享有。仿效日本的“故乡税”制度，允许迁出企业和劳动者迁移后将一部分税收和社会保障费交回家乡或流出地。

三是调整央地在基本公共服务上的支出责任。例如完善现有的《国家基本公共服务标准》，减少央地共同承担责任项目的比例，特别是将属于国民应当享有的基本公共服务的支出责任上移中央。以两头并进的方式逐步实现外来人口市民化待遇，即一方面缩减各个地方仅针对本地居民的福利和保障政策，另一方面大幅增加“随人走”的公共服务项目。

四是压缩税收和社保征缴弹性空间。建议：进一步加大税收和社保稽核力度，特别是对人口和资本流入地区；压缩和控制税收返还空间，对于没有取得实质建设成效的地方性特殊税收优惠区域予以撤销；严格限制企业无实质开展经营而设立分支机构；对于刻意制造税收洼地，造成国家税收流失的地方政府，情节严重的应予以问责。

（作者系上海财经大学公共经济与管理学院副院长、教授）