规范行业协会行为需走深走实，多元共治维护市场公平竞争︱法经兵言 ...

日前发布的《中国反垄断执法年度报告（2023）》披露，2023年，我国新立案调查垄断协议案件16件，办结16件，罚没金额合计2.94亿元。其中6件为行业协会组织达成的垄断协议案件，占到了当年查处垄断协议案件总量的37.5%。当前，中央及各级地方政府对于维护市场公平竞争的决心与力度正在持续增强，尤其是对行业协会可能滥用其行业影响力、组织成员达成限制竞争协议的行为持零容忍态度。

虽然行业协会在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业权益等方面发挥了重要作用，但同时在实践中也出现部分行业协会不当干预市场竞争、组织会员企业从事垄断行为等问题。特别是在经济下行期，各类不公平竞争行为频发，行业协会作为具有准公共管理职能的社团法人，一头牵企业主体，一头挂政府机构，极易利用其双重身份不当干预市场经济公平竞争秩序。因此，在反垄断法的实施过程中，应明确行业协会的定位与责任，维护市场竞争秩序，促进行业健康发展。

发挥行业协会积极作用

2024年1月发布的《国务院反垄断反不正当竞争委员会关于行业协会的反垄断指南》（下称《行业协会反垄断指南》）第二条规定，行业协会是指由同行业经济组织和个人组成，行使行业服务和自律管理职能的社会团体法人。其主要由具有竞争关系的经营者组成，也可能包括上下游经营者，或者具有其他业务联系的经营者。行业协会是优化市场资源不可或缺的重要环节和维护市场公平竞争的重要力量，这一点在现行反垄断法第十四条中也有明确规定，“行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，合规经营，维护市场竞争秩序”。

首先，行业协会是行业自律的引导者。行业协会作为行业内各企业的联合体，其首要定位是引导行业内部的自律行为，促进成员企业依法合规经营，维护公平竞争的市场环境。一方面，通过制定行业规范和标准，行业协会能够引导企业遵守市场规则，提高行业整体的诚信度和透明度；另一方面，行业协会通过组织研讨会、展览、培训等活动，促进行业内的信息交流和技术进步，推动行业创新和升级。

其次，行业协会是政府与企业间的桥梁。行业协会通常与政府保持密切联系，能够将政府的政策导向和市场监管要求传达给企业，并能够及时向政府反映行业需求和问题。同时，行业协会可以为企业提供政策咨询与反馈，帮助企业更好地适应政策环境。在面对外部竞争和不公平待遇时，行业协会能够代表行业利益，通过法律途径或协商解决纠纷，保护会员企业的合法权益。

再者，行业协会是市场竞争秩序的维护者，是反垄断合规的倡导者。行业协会不仅应积极参与市场竞争秩序的维护，通过制定行业规范和标准，防止行业内的限制竞争行为，如价格操纵、市场分割等，而且行业协会应倡导和推动反垄断合规文化，通过教育和培训提高本行业相关企业对反垄断法的认识和理解，增强企业的合规意识。

关注行业协会垄断行为危害

在实践中，有的行业协会可能过度保护本行业利益，通过设立不合理的准入门槛或限制竞争策略，对市场的公平竞争造成负面影响。有的甚或直接充当行政垄断的形式外衣，成为行政垄断实施者或者是主要参与者，组织或者帮助达成垄断协议行为，限制、排除市场竞争。故此，应时刻紧盯行业协会从事行业自律和不当干预市场竞争之间的行为边界是否出现混淆，在准确认识其垄断危害与深入探明其违法行为的原因的基础上，健全完善常态化监管下行业协会反垄断监管执法机制。

行业协会垄断对市场经济造成了负面影响。首先，行业协会垄断破坏了市场的公平竞争环境。当相关市场范围内行业竞争被少数企业通过行业协会达成垄断协议所控制时，市场价格机制就会出现失灵，则价格机制就无法有效反映市场供需情况，导致资源配置效率低下，往往伴随着消费者福利受损，即消费者只能以高于正常水平的价格购买相关商品。同时，还会使得非协会成员企业或不愿参与垄断协议的企业处于不利市场地位，损害了这些企业合法权益。

其次，行业协会垄断会导致相关市场进入壁垒不合理增高。潜在竞争者，尤其是中小微企业往往难以在这样的环境中生存和发展，阻碍了行业长期发展，进而会加剧了相关市场集中度提升，以负反馈循环最终形成寡头垄断格局。竞争趋态逐步固化会严重抑制市场活力和企业创新动力，因为缺乏竞争压力的既得利益企业往往缺乏改进产品、服务和技术的动力，最终影响整个社会的技术进步和产业升级。

出现行业协会垄断的原因有多种。首先，行业协会作为各行业有关企业内部沟通和协调的组织，使得成员单位间容易形成利益共同体，尤其是在行业面临外部经济压力时，企业可能寻求通过联合行动来共同应对市场挑战，但这常常演变为限制竞争的垄断协议。其次，部分行业协会可能过度保护本行业利益，通过设立不合理的准入门槛或限制竞争策略，对市场的公平竞争造成负面影响。此外，行业协会的自治作用尚显不足，既未能充分代表行业经营者的利益，也未实现与政府的完全脱钩，行业协会本应作为避免行业垄断的监督者，但由于其特定地位、管理体系漏洞及合规管理不足等原因，反而成为行业垄断的推动者。对此，应进一步明确行业协会在反垄断法实施中的责任。

多元共治规范行业协会行为

面对行业协会垄断的问题，需要政府、行业协会、企业等多方面共同努力，形成多元治理体制机制。

第一，加快健全和完善相关法律法规。在今年发布的《行业协会反垄断指南》中，详细规定了行业协会在预防和制止反垄断法禁止行为、反垄断合规建设、风险识别与控制、内部合规管理等方面的具体要求和措施，为行业协会提供了行为守则和操作指南，有助于行业协会更好地履行其在反垄断法实施中的职责。但指南提供的是指引合规作用，就硬约束而言，我国反垄断法律体系尚未有专门针对行业协会反垄断的部门规章，未来考虑进一步健全相关法律规范，从立法层面明确行业协会的权责界限，细化对于行业协会实施垄断行为判断标准及处罚措施，进一步加强法律规范的针对性和可操作性。

第二，强化行业协会垄断的协同监管。行业协会通常联系众多企业，其垄断行为可能跨越单一行政区域或行业界限，并且技术性强、隐蔽性高，如通过内部规则、行业标准等形式隐蔽地限制竞争，这就需要跨部门、跨区域协同行业管理和市场监管，以便更准确地识别和定性此类行为，提高监测和识别行业协会垄断行为的实效性。对于查实的垄断行为，不仅要依法给予行业协会行政处罚，还应考虑对其进行失信惩戒，造成严重后果的，还可以考虑依法解散协会，形成有效震慑。

第三，涉及有法律、法规授权具有管理公共事务职能的行业协会，还应当落实好公平竞争审查制度。部分行业协会履行管理公共事务职能，在制定或执行涉及市场主体经济活动的规范性文件、政策及相关措施时，不仅要遵守一般的行业管理和自律要求，还必须严格落实好公平竞争审查制度，确保行业协会在履行公共事务职能过程中不会限制或扭曲市场竞争，保护市场公平和效率。

第四，加强行业协会自律建设。行业协会应建立健全内部合规管理体系，包括制定反垄断合规政策、设立合规部门、开展合规培训等，以防范和识别潜在的反垄断风险。同时，加强对协会会员企业的教育和指导，明确禁止组织任何形式的垄断行为，并对违规企业采取必要的惩罚措施，通过加强协会内部自律机制建设，确保行业协会及其成员企业实现市场公平竞争，促进经济健康持续发展。

在发展新质生产力和加快建设全国统一大市场的进程中，行业协会对优化营商环境和维护市场公平竞争秩序至关重要。为此，既要充分认识到行业协会在经济发展中既发挥着政府与企业之间的桥梁作用，又有着政府和企业所无法替代的特殊地位和优势，也要关注到在我国市场经济建设过程中行业协会形成和发展的历史背景和现实场景，积极引导行业协会开展反垄断合规工作，加强与行业协会登记管理机关、业务主管单位的监管联动，以此有效行使行业协会的自律职能，引导和规范行业协会在法治轨道上高质量发展，发挥其正向积极作用。

（陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，教授，博导）